2014年第10期
將垃圾分類與個人信用體系掛鉤,在國內尚屬先例。
  作者:劉璐嬋
  上海擁有2400多萬人,日產生活垃圾高達20000噸,據說每半個月就能堆出一座金茂大廈。2014年5月1日,上海實施《生活垃圾分類減量辦法》,並計劃在2017年普遍實現垃圾分類。
  值得深思的是,早在2000年,建設部選擇北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳以及廈門這8大城市作為垃圾分類試點城市。然而14年後,“垃圾圍城”困局依舊,煩惱也遠遠沒有減少。
  上海此番新舉措,能否成為破除迷局的一劑藥方?
  半月垃圾可堆一座金茂大廈 上海重啟垃圾分類改革
  垃圾,讓城市更煩惱
  2010年,上海召開世博會,提出了“城市,讓生活更美好”的口號。而作為垃圾分類改革的試點城市,上海卻只能苦惱地喊出一句“垃圾,讓城市更煩惱”。在治理垃圾的問題上,8大試點城市的經歷頗為類似。概括起來說,主要存在四大問題。
  不按規定分類。即使已經實施了垃圾分類的城市,仍有很大一部分居民無法做到按規定分類。社區內各種顏色的分類垃圾桶內各色垃圾混雜,同樣,在垃圾轉運站能夠看到大量廚餘垃圾和包裝袋、舊衣服、廁用衛生紙等混雜在一起。分類垃圾桶形同虛設,垃圾分類成了走過場。
  垃圾車“一鍋燴”,傷了市民的心。“在家已經分好了類,拿到垃圾車上一看,又給一鍋燴了,那我自己分類還有什麼意義?”許多市民反映,不是沒有分類的意願,而是覺得自己的分類是多餘的,因為垃圾運輸車往往將不同垃圾桶中已經分類好的垃圾同時傾倒在車裡,使之前的分類成了“無用功”。
  焚、埋方式太傳統。在試點城市,傳統的垃圾終端處置基本延續了焚燒、填埋、堆肥等方式。垃圾運到回收站,基本上把能燒的分出來,送去焚燒廠,不能燒的就送去填埋,能夠真正從垃圾中分離出來的可回收物品少之又少。此外,也沒有專門回收利用垃圾的地方,缺乏回收利用技術與設備,很難對回收物品進行再加工。
  試點城市開始對垃圾進行分類,然而分類的標準卻一變再變。例如,從上世紀末開始,上海市開始嘗試單獨回收舊電池。2000年,上海市首次明確分類標準,實行特定地區“廢玻璃、有害垃圾、可燃垃圾”分類和其他地區“可堆肥垃圾、有害垃圾和其他垃圾”的分類方式。2007年,則又改為“有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾”的分類。2010年世博會後,開始有了乾濕分類。2013年,生活垃圾被分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、乾垃圾四類。市民大呼“舊的標準還沒習慣,新的又來了”。
  2000年以來,8個試點城市的垃圾分類改革一再受挫,普遍反映推進垃圾分類存在難點。指責民眾素質低下的聲音也有,指責環衛部門監管不力的聲音也有,那麼,垃圾分類難以實現的癥結究竟在何處?
  困局之謎
  在試點城市剛剛啟動垃圾分類項目時,居民都新鮮了一陣子。小區里安設了五顏六色的分類垃圾桶,居民也嘗試著進行分類,積極性頗高。然而好景不長,當看到垃圾車混著收,就喪失了繼續分類的信心。負責垃圾運輸的司機也挺無奈,“這車就這樣,一個筐子,怎麼分著收?”在垃圾回收站,處理方式簡單粗放,垃圾被粗淺區分為能否焚燒,沒有資源分類再利用體系,對垃圾的再利用程度非常低。
  垃圾處理的每一個環節,都缺乏分類的動機。首先,居民的分類行為沒有得到正面強化,而不分類的行為也沒有相應的懲罰措施,因此垃圾分類成了可有可無的事。而且,關於分類方法並沒有詳細的指導說明,這讓居民感到無所適從,即使有心分類,也有可能分不清。其次,運輸車沒有分類設計的確是設備上的缺陷,但是收運方並沒有嘗試通過其他方式實現分類收運。對已經分好類的垃圾一鍋端,既是對居民分類成果的浪費,又是簡單粗暴圖省事的做法。再次,目前尚未建立完整的資源分類回收與再利用體系,因此垃圾回收後還是垃圾,並非“放錯地方的資源”,可見,垃圾回收與再利用的脫節導致回收無利可圖,進一步降低了回收者分類的意願。
  在垃圾處理的流程中,分設垃圾桶,或者要求居民對垃圾分類只是垃圾處理的初始環節,而更重要的環節在於垃圾回收以後的處理。垃圾運輸決定著垃圾站後續的垃圾放置和分揀安排,而垃圾站對於垃圾的處置決定了垃圾最終的命運。大量垃圾如若能夠循環再生、變廢為寶,那麼回收分類以及利用就有利可圖,反過來會“倒逼”前端環節嚴格分類。可惜的是,目前大部分城市對於分類的熱情高漲,卻忽視了後續環節的跟進,因此本末倒置,使垃圾分類無以為繼。
  在這場與垃圾的戰爭中,我們也看到了各種法規條例嘗試對垃圾管理進行約束。《固體廢物污染環境防治法》作為較為相關的法律,成為了各大城市垃圾處理辦法的指導性法律。
  不同的城市出台不同的規定,然而規定內容卻較為空泛。《杭州市城市生活垃圾管理辦法》提出了“誰產生,誰付費”的原則,旨在通過價格機制抑制垃圾的總量。但是該辦法僅僅是提出了這一理念,並沒有具體的實施細則,因此參照此辦法的執法部門根本無從下手,使該原則成了一紙空文。
  而且,懲罰機制無法落實,如《南京市生活垃圾分類管理辦法》規定,“對於違反辦法的情況,參照相關法律、法規、規章的處罰規定”。然而,這些所謂的相關法律中,並沒有直接的條款來懲罰不遵守垃圾分類的行為,因此產生了懲罰漏洞,導致責任追認的失敗。
  而且,法律始終缺位,目前還沒有一套完整的法律法規體系來約束製造垃圾的行為,這為未來垃圾處理的深化實施設置了更多的障礙。
  新亮點與老問題
  9月16日,上海市“綠色賬戶”信息化平臺開通,正式運行生活垃圾分類激勵機制。“綠色賬戶”旨在通過垃圾分類行為來積分,用積分兌換各種獎勵,如在靜安區已經可以兌換區中心醫院的專家號、游泳券、舞蹈課程、垃圾桶、飯店抵用券等公共服務、消費優惠或者實物。據悉,上海還將逐步落實《上海市生活垃圾分類減量辦法》中有關對拒不執行垃圾分類的個人和單位進行處罰的規定,個人或將被處以最高200元的罰款。拒不分類還將影響個人誠信系統,或在貸款買房方面遇阻。
  與以往相比,上海這次要“動真格”了。綠色賬戶的全面開通,意味著居民的垃圾分類行為將得到正面強化,同時不分類的行為也會得到相應的懲罰,可謂“獎懲並舉,賞罰分明”。不僅如此,以前垃圾分類的責任無法追蹤到個人,如今信息化平臺彌補了這一缺陷。而且,將垃圾分類與個人信用體系掛鉤,在國內尚屬先例。可以說,綠色賬戶不僅能換來獎勵,更能形成“環保檔案”,激勵更多的環保行為。
  但是,在新舉措的背後,我們還是要提出幾個問題:
  首先,這樣賞罰分明的思路與措施,僅僅複製了其他國家垃圾處理環節中的收集手段,然而對於分類之後的環節,明顯缺乏後續跟進。從發達國家成熟的垃圾處理程序中我們發現,垃圾分類僅僅是整個流程的開始,而完整的處理流程還需要規範的運輸、專業的存儲、科學的分解與處理,環環相扣,缺一不可。上海此次舉措,對於垃圾運輸和回收再利用並沒有提及,這讓我們疑惑。
  其次,對於分類行為的獎懲,是否需要建立在關於分類的悉心指導基礎之上?如果沒有詳細的操作指南,那麼錯誤的分類不僅沒有減少垃圾處理人員的工作量,而且還干擾了後續的處理流程,無益於垃圾的終端處置。只有知道如何分類,才能正確分類。
  那麼,上海新亮點,是否只是曇花一現?大熱的綠色賬戶,是否會重蹈“本末倒置”的覆轍?
  破解困局,豈能止於分類?
  建議之一:完善垃圾處理流程,重點建立垃圾分類回收與再利用體系。
  從國外經驗來看,未來我國垃圾處理的各個環節都需要完善。
  在垃圾收集階段,需要發放分類指南等手冊進行分類知識的普及和強化,同時配套賞罰措施:對於做到了正確分類的居民,可以採取減免垃圾費、增加積分的方法進行獎勵;對於不分類的居民,進行分類的再指導和教育,嚴重的處以罰款。
  在垃圾運輸階段,可以參照國外的分時段運輸方式。在年初安排好全年的垃圾回收日期安排並告知居民,做到定時、定點、定類的垃圾運輸,以便在不購置新垃圾車的基礎上實現分類運輸。
  在垃圾終端處置階段,重點建立垃圾的分類回收與再利用體系。對於每天收集的不同類垃圾,應當送往不同的垃圾處理中心。垃圾處理中心需要負責某類特定垃圾的分揀、回收、再利用,採用先進設備和技術建立起科學的回收系統,提高對垃圾的再利用程度。
  建議之二:“再利用”倒逼“分類”。
  較之於收集階段的垃圾分類,終端處置階段的再利用才是解決“垃圾圍城”困局的決定性因素。從國外經驗來看,對垃圾的回收利用往往能夠創造相當比例的回報,這就促使再生產企業介入前端環節,利用各種手段敦促垃圾分類的日益細化,形成了“再利用”倒逼“分類”的局面。此外,垃圾回收再利用途徑的確定,也能夠輔助制定分類標準。
  相比之下,我國目前的終端處置手段簡單、形式粗放,尚未精細化、技術化,無法帶來直接收益,因此終端環節缺乏向前倒逼的動力,而且即使前端實現了分類,也會由於終端處置方式的簡單化而浪費分類的努力。若要讓再利用倒逼分類,就要先擴大設備投入,並引進再生產技術,使回收再利用有利可圖,最終借助再生產的動力完成前端分類。同時,垃圾再利用途徑將為垃圾分類提供依據,即優先確定垃圾最後的處理方式,再回到分類源頭,設計分類標準。
  可見,政府的註意力應當放在如何“變廢為寶”上,而非只提出各式各類的“分類口號”。
  建議之三:完善立法,構建責任圈。
  若要為垃圾處理提供了層次化的法律保障,就要以健全的法律法規作為支撐。應當頒佈全國性的垃圾處理相關法律,規定各參與主體的責任,對違反法律的行為採取嚴厲的懲罰措施。
  此外,還應當構建垃圾處理責任圈,將產品的生產廠家也納入責任圈中來。方式包括:在說明書中明確商品各部件的處理方式;改進商品包裝,減少垃圾產出;企業負責回收包裝垃圾等。
(作者單位:南京大學政府管理學院)
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